247ª Sessão Ordinária do Tribunal do CADE, realizada em 14 de maio de 2025.
Pautas, atas e áudio da sessão disponíveis em https://www.gov.br/cade/pt-br
Destaques do Poder Judiciário
STF nega pedido para anular condenação baseada em acordo de leniência da Odebrecht
O Supremo Tribunal Federal (STF) negou seguimento a Reclamação Constitucional[1] apresentada por Galvão Engenharia S.A. (Galvão Engenharia) para anular condenação da Controladoria-Geral do Município de São Paulo (CGM/SP), por entender que o Acordo de Leniência firmado pela Odebrecht com o CADE que fundamentou a condenação não é oriundo do Acordo de Leniência da Odebrecht que foi anulado pelo STF.
A Galvão Engenharia foi condenada pela CGM/SP[2] por atos contra a Administração Pública no âmbito de licitações conduzidas pela Empresa Municipal de Urbanização (EMURB) para a contratação de obras de infraestrutura e transporte rodoviário. Segundo a Galvão Engenharia, contudo, a condenação seria fundamentada em elementos de prova nulos, dado que a instauração da investigação apenas foi proposta após o compartilhamento de provas decorrentes do Acordo de Leniência da Odebrecht que foi anulado pelo STF[3]. Nesse sentido, a Galvão Engenharia apresentou Ação Anulatória[4] com pedido liminar requerendo fossem suspensos os efeitos da condenação. O Juízo da 10ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo negou o pedido liminar, por entender que a condenação foi fundamentada em Acordo de Leniência firmado pela Odebrecht com o CADE, cujo conteúdo não foi objeto de anulação pelo STF. A Galvão Engenharia apresentou então Reclamação Constitucional alegando descumprimento da decisão do STF que reconheceu a imprestabilidade de elementos de prova obtidos a partir do Acordo de Leniência da Odebrecht anulado pelo STF, dado que a investigação estaria eivada de nulidade desde a instauração.
O Ministro Relator Dias Toffoli, contudo, negou seguimento à Reclamação Constitucional. Segundo o Ministro Relator, a investigação foi instaurada e a condenação foi baseada em Acordo de Leniência firmado pela Odebrecht com o CADE, referente a condutas anticompetitivas consistentes na formação de cartel em licitações da EMURB. Em especial, o objeto do Acordo de Leniência firmado pela Odebrecht com o CADE seria distinto do objeto do Acordo de Leniência invalidado pelo STF, referente aos sistemas Drousys e My Web Day B da Odebrecht, que eram responsáveis pela contabilidade paralela de pagamentos realizados pelo Setor de Operações Estruturadas da Odebrecht. Nesse sentido, “não há aderência estrita entre o conteúdo da decisão reclamada e o objeto das decisões paradigmas”. Ademais, “nos feitos, seja de que natureza for, em que houve a utilização dos elementos de prova tidos por imprestáveis, o exame a respeito do contágio de outras provas, bem como sobre a necessidade de se arquivar inquéritos ou ações judiciais deverá ser realizado pelo juízo natural do feito, o que está sendo observado no caso em apreço”.
STJ mantém anulação de condenação do CADE no cartel de cimento
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) negou provimento ao Recurso Especial[5] apresentado pelo CADE contra Acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região (TRF-4) que anulou condenação da Cia. de Cimento Itambé (Itambé) em Processo Administrativo envolvendo formação de cartel no mercado de cimento.
Em julho de 2014, o CADE condenou empresas por formação de cartel no mercado de cimento e concreto[6]. A Itambé, contudo, uma das empresas condenadas, apresentou Ação Anulatória, alegando insuficiência de provas. De fato, o TRF-4 anulou a condenação do CADE por entender que os documentos utilizados como prova em relação à Itambé não seriam suficientes para uma condenação, dado que os poucos documentos utilizados para fundamentação não possuiriam autoria estabelecida e foram apreendidos em poder de terceiros. O CADE apresentou então Recurso Especial, alegando que o TRF-4 teria desconsiderado sua competência privativa para julgar infrações à ordem econômica, além de promover indevida substituição do juízo técnico valorativo do CADE, realizando nova análise de provas. Ademais, segundo o CADE, existiria divergência jurisprudencial com entendimento do próprio STJ, que reconheceria a necessidade de deferência judicial às decisões técnicas das autarquias.
O Ministro Relator Gurgel de Faria, contudo, indeferiu o Recurso Especial do CADE. Segundo o Relator, “não há vício de omissão, contradição ou obscuridade no acórdão recorrido, tendo o Tribunal de origem examinado detidamente todas as questões essenciais ao deslinde da controvérsia”. Ademais, “a questão relativa aos limites do controle judicial sobre os atos administrativos praticados pelo CADE, especialmente quando envolvem aspectos técnicos, foi decidida pelo Tribunal a quo à luz da interpretação constitucional dos princípios da inafastabilidade da jurisdição e da separação dos poderes, matéria que escapa à competência desta Corte Superior em sede de recurso especial”. Em especial, a jurisprudência do STJ ressalta a deferência à decisão do CADE quando há fatos incontroversos, mas “no caso dos autos a questão central é a própria existência de provas suficientes para embasar a condenação administrativa”. Dessa forma, o STJ manteve a decisão do TRF-4 para anular a condenação do CADE em relação à Itambé.
Destaques do CADE
CADE avalia Portaria sobre trâmite de processos após decisões de arquivamento
A Presidência do CADE iniciou a avaliação de proposta de Portaria[7] que busca regulamentar o trâmite processual de Procedimentos Preparatórios e Inquéritos Administrativos após decisões de arquivamento da SG.
Segundo a Presidência do CADE, há necessidade de padronizar a tramitação processual de Procedimentos Preparatórios e Inquéritos Administrativos após decisões de arquivamento pela SG para garantir maior segurança jurídica sobre a ciência de interessados, a contagem de prazos e o momento de consolidação do arquivamento definitivo. Nesse sentido, a Presidência do CADE solicitou à Procuradoria-Federal Especializada junto ao CADE (PFE/CADE) parecer sobre minuta de Portaria elaborada pela SG que estabeleceria que:
- O prazo de 5 dias úteis para recurso contra decisão de arquivamento da SG começa a contar, no caso de Inquéritos Administrativos, da publicação da decisão no Diário Oficial da União (DOU), e, em Procedimentos Preparatórios, no primeiro dia útil subsequente à assinatura do despacho de arquivamento;
- O prazo de 5 dias úteis para recurso contra decisão de arquivamento da SG, no caso de procedimentos sigilosos, começa a contar da assinatura do despacho de arquivamento, e não haverá publicação da decisão no DOU;
- O prazo de 15 dias para avocação da decisão de arquivamento da SG pelo Tribunal do CADE passará a correr após o aperfeiçoamento do prazo de 5 dias úteis sem a apresentação de recurso ou, no caso de recurso, após a decisão final de arquivamento da SG;
- A Coordenação-Geral Processual (CGP) emitirá certidão na qual deverá constar a data de início do prazo de avocação; e
- Decorrido o prazo de avocação pelo Tribunal do CADE, a CGP emitirá certidão atestando o arquivamento definitivo.
A PFE/CADE apresentou Parecer[8] sugerindo alterações à contagem de prazos proposta pela SG. A Portaria segue em análise no CADE.
Destaques da Superintendência-Geral do CADE
SG não conhece aquisição de participação societária envolvendo o Grupo Elopar
A SG decidiu não conhecer operação[9] envolvendo aquisição, pela Elo Participações Ltda. (EloPar), de 8% das ações da Elo Serviços S.A. (Elo Serviços), por entender que a operação não preencheria os requisitos para notificação obrigatória de aquisições de participações societárias ao CADE.
A Elopar é uma joint venture controlada por Banco do Brasil e Bradesco que tem por objetivo consolidar resultados e viabilizar o crescimento de empresas do Grupo Elopar, como a Elo Serviços. A Elo Serviços é uma instituidora de arranjos de pagamento que oferta soluções de pagamento. A operação envolveu a aquisição, pela EloPar, de 8% das ações da Elo Serviços, até então detidas pela Caixa Cartões Holding S.A. (Caixa Cartões). Após a Operação, como resultado da equalização da participação societária, os acionistas indiretos (Bradesco, Banco do Brasil e Caixa Cartões) passarão a deter, indiretamente, 33% da Companhia. As Requerentes notificaram a operação ad cautelam, argumentando que ela não preencheria os requisitos para notificação obrigatória de aquisições de participações societárias ao CADE.
De fato, a SG decidiu não conhecer a operação. Segundo a SG, a operação resultaria, quanto às participações societárias já detidas separadamente por Banco do Brasil e Bradesco sobre a Elo Serviços, em “um acréscimo abaixo de 5%. Neste contexto, conclui-se que a operação não se encaixa no art. 9º, inciso I, da Res. 33/22 (com base na declaração acima de que a Operação se trata de uma aquisição de participação sem aquisição de controle), tampouco no art. 9º, inciso II, c/c art. 10º, da Res. 33/22 (visto que a Operação não preenche nenhuma regra de minimis do art. 10). Por todo o exposto, conclui-se que a Operação não é de notificação obrigatória ao Cade”[10].
Destaques da Sessão de Julgamento
Tribunal condena conselhos profissionais por restrições ao registro de egressos de EaD
O Tribunal do CADE decidiu, por unanimidade, condenar o Conselho Federal de Medicina Veterinária (CFMV), o Conselho Federal de Odontologia (CFO) e o Conselho Federal de Farmácia (CFF) por restrições ao registro profissional de egressos de Ensino a Distância (EaD).
A primeira investigação[11] teve origem em Representação apresentada pela Associação Nacional das Universidades Particulares (ANUP). Segundo a ANUP, o CFMV teria extrapolado suas competências legais ao publicar a Resolução 1.256/2019, que proibiu a inscrição e registro de egressos de cursos de medicina veterinária de EaD, além de estabelecer a possibilidade de responsabilização ético-disciplinar a diretores, gestores ou docentes médicos-veterinários que contribuíssem para a oferta ou ministração de disciplinas ou unidades curriculares de EaD. Após a manifestação do CFMV, a SG instaurou Processo Administrativo contra o CFMV. Em sua defesa, o CFMV alegou que a Resolução foi fruto do regular exercício do poder regulamentar conferido ao CFMB e que o normativo buscou dar concretude às premissas educacionais de elevação da qualidade do ensino das universidades. Ao final da instrução, a SG recomendou a condenação do CFMV.
Durante a 247ª SOJ, o Conselheiro Relator Victor Fernandes votou pela condenação do CFMV. Segundo o Relator, a proibição de inscrição profissional de egressos de cursos EaD constituiria restrição direta à concorrência no mercado de trabalho, criando barreira à entrada de novos profissionais. Além disso, a medida distorceria a dinâmica concorrencial entre instituições de ensino superior, gerando externalidades negativas no mercado educacional. O Relator entendeu que “não há que se falar que o CADE tem o ônus de demonstrar que a conduta investigada era capaz de produzir efeitos anticompetitivos. A meu ver, referida capacidade pode ser presumida do simples fato de se tratar de uma norma cogente, de direito público, que a princípio deve ser observada por todos os agentes de mercado”. Desse modo, o Relator fixou multa no valor de R$ 200 mil. Os demais membros do Tribunal acompanharam o voto do Relator.
A segunda investigação[12] foi instaurada de ofício pela SG após tomar conhecimento, por meio da investigação contra o CMFV, de que o CFO teria adotado conduta análoga. Por meio da Resolução CFO nº 197/2019, o CFO teria proibido a inscrição e o registro de alunos egressos de cursos de odontologia integralmente de EaD, impedindo-os de exercerem a profissão de cirurgião-dentista em todo o território nacional. Após a manifestação do CFO, a SG decidiu instaurar Processo Administrativo. Em sua defesa, o CFO alegou que o Conselho Nacional de Saúde também se posicionou de forma contrária à oferta de cursos de graduação na área da saúde ofertados integralmente em EaD. Ademais, não haveria evidências concretas de efeitos negativos à concorrência. Ao final da instrução, a SG recomendou a condenação do CFO.
Durante a 247ª SOJ, a Conselheira Relatora Camila Cabral Pires Alves votou pela condenação do CFO. Segundo a Relatora, a Resolução CFO nº 197/2019 teria extrapolado a atribuição legal do CFO, conforme reconhecido inclusive em precedentes judiciais. Nesse sentido, a conduta configuraria barreira normativa de caráter anticompetitivo, restringindo o ingresso de novos profissionais e cerceando a disseminação de cursos EaD. Em especial, “a edição de tal norma constitui uma restrição da oferta de profissionais no mercado, gerando distorções na oferta de serviços odontológicos e potencialmente prejudicando os consumidores, que, conforme análise realizada neste voto, não encontra respaldo em objetivos legítimos”. Desse modo, a Relatora fixou multa no valor de R$ 581 mil. Os demais membros do Tribunal acompanharam o voto da Relatora.
A terceira investigação[13] também foi instaurada de ofício pela SG após tomar conhecimento, por meio da investigação contra o CMFV, de que o CFF teria adotado conduta análoga. Por meio do Ofício Circular nº 54/2019-CTC/CFF, o CFF informou que decidiu não registrar egressos de cursos de graduação EaD, impedindo a atuação na profissão. Após manifestações, a SG decidiu instaurar Processo Administrativo. Em sua defesa, o CFF alegou que não teria editado qualquer Resolução ou adotado medida efetiva para impedir a inscrição dos egressos de cursos EaD, sendo que o referido Ofício possuía caráter meramente informativo e orientativo aos seus órgãos regionais. Ademais, não haveria evidência concreta de que o Ofício Circular teria gerado efeito anticompetitivo. Ao final da instrução, a SG recomendou a condenação do CFF.
Durante a 247ª SOJ, o Conselheiro Relator Gustavo Augusto de Lima votou pela condenação do CFF. Segundo o Relator, “ao limitar aos Conselhos Regionais quais cursos devem ser registrados há uma clara criação de barreira ao devido exercício da profissão. O resultado desse comportamento são diversos como o desestímulo de abertura de novos cursos EaD e a redução da concorrência […] Portanto, é necessário a análise dos potenciais efeitos da conduta em questão. A não comprovação de efeitos concretos influencia na dosimetria da penalidade, porém não deixa de existir a conduta”. Desse modo, o Relator fixou multa no valor de R$1,3 milhão. Os demais membros do Tribunal acompanharam o voto do Relator.
Tribunal mantém medida preventiva contra a Apple
O Tribunal do CADE decidiu, por unanimidade, manter medida preventiva imposta pela SG contra Apple Inc. e Apple Services LATAM LLC (em conjunto, “Apple) em investigação[14] que busca apurar suposto abuso de posição dominante.
A investigação teve origem em janeiro de 2023, a partir de representação apresentada pelo Ebazar.Com.Br. Ltda. (Mercado Livre). Segundo o Mercado Livre, a Apple estaria abusando da posição dominante de sua loja de aplicativos App Store para impor regras anticompetitivas em seus Termos e Condições de Uso (T&Cs), proibindo que desenvolvedores de aplicativos (i) distribuam bens e serviços digitais de terceiros fora do ecossistema Apple, (ii) façam referência a sistemas de pagamento de terceiros na App Store e (iii) façam transações na App Store por meio de sistema de pagamentos de terceiros. Em outubro de 2023, o Mercado Livre apresentou petição solicitando a concessão de medida preventiva, alegando que a empresa estaria lançando novos produtos e serviços que estariam sendo limitados pelos T&Cs da Apple.
Em novembro de 2024, a SG decidiu instaurar Processo Administrativo e deferiu o pedido de medida preventiva do Representante. A SG definiu mercados relevantes para sistemas operacionais não-licenciáveis iOS e distribuição de aplicativos iOS, ambos segmentos em que a Apple seria monopolista. Para a SG, a Apple seria capaz de estender seu poder de mercado para os segmentos de distribuição de bens e serviços digitais e sistemas de pagamento ao impor, monitorar e executar T&Cs em relação aos desenvolvedores. Dessa forma, a SG determinou, em síntese, que a Apple deixasse de aplicar políticas internas que proíbem os desenvolvedores de (i) comunicar ou direcionar os usuários para produtos/serviços fora dos aplicativos iOS (anti-steering), (ii) oferecer alternativas de pagamento para usuários que fazem compras no aplicativo, (iii) distribuir seus aplicativos iOS por canais que não a App Store da Apple e (iv) usar sistemas de pagamentos em aplicativos (in-app) que não sejam da Apple. A Apple interpôs Recurso Voluntário ao Tribunal do CADE, buscando a reversão da decisão da SG. Em paralelo, a Apple impetrou Mandado de Segurança com pedido de tutela de urgência, cuja sentença favorável inicialmente concedida pelo Juízo de Primeiro Grau foi revertida em sede de efeito suspensivo à Apelação.
Durante a 247ª SOJ, o Conselheiro Relator Victor Fernandes apresentou voto negando provimento ao recurso da Apple. Segundo o Relator, a Apple deteria posição de monopólio na distribuição de aplicativos no ecossistema iOS em razão da capacidade de determinar unilateralmente as regras de funcionamento e condições de concorrência para desenvolvedores. Ademais, a Apple deteria incentivos anticompetitivos para adotar estratégias de alavancagem para estender sua dominância nos mercados adjacentes de processamento de pagamentos e distribuição de bens e serviços digitais (alavancagem ofensiva), bem como para proteger seu monopólio no mercado original de distribuição de aplicativos ao impedir a criação de canais alternativos (alavancagem defensiva). Nesse sentido, existiriam indícios de prática de venda casada para forçar a utilização dos sistemas de pagamento da própria Apple, com efeitos de fechamento de mercado a sistemas de pagamento rivais. Da mesma forma, existiriam indícios de discriminação anticompetitiva entre desenvolvedores de aplicativos para fechar canais alternativos de distribuição de aplicativos, com efeitos de criação artificial de barreiras à entrada, distorção na competição entre desenvolvedores e obtenção de vantagem concorrencial à Apple. Segundo o Relator, as justificativas apresentadas pela Apple em termos de segurança e privacidade não seriam procedentes, dado que existiriam isenções a categorias de aplicativos que não seriam objetivamente justificadas.
Dessa forma, o Conselheiro Relator decidiu manter integralmente a medida preventiva imposta pela SG, concedendo prazo de 90 dias para cumprimento pela Apple. Os demais membros do Tribunal acompanharam o Relator.
Destaques do Circuito Virtual
Tribunal homologa TCCs em investigações envolvendo supostas trocas de informações sensíveis em mercados de trabalho
O Tribunal do CADE decidiu, por unanimidade, homologar propostas de TCCs apresentadas por IBM Brasil – Indústrias Máquinas e Serviços Ltd. (IBM)[15], Monsanto do Brasil Ltda. (Monsanto)[16], 3M do Brasil Ltda. (3M)[17], Dow Brasil Sudeste Industrial Ltda. (Dow)[18] e Bayer S.A. (Bayer) e três pessoas físicas[19] no âmbito de investigações que buscam apurar suposto compartilhamento de informações concorrencialmente sensíveis em mercados de trabalho[20]. Por meio dos TCCs, as empresas reconheceram suas participações nas condutas investigadas e se comprometeram a cessar as práticas, colaborar com as investigações e recolher contribuição pecuniária calculada com base em despesas com Recursos Humanos. As contribuições pecuniárias, somadas, ultrapassam a monta de R$ 89 milhões.
Notas de Rodapé
[1]: Reclamação Constitucional nº 73793-SP.
[2]: Processo Administrativo de Responsabilização nº. 6067.2019/0026259- 4/CGM/SP1.
[3]: Conforme Reclamação Constitucional nº 43.007 e Petição nº 12.198.
[4]: Ação Anulatória nº 1087336-26.2024.8.26.0053.
[5]: REsp nº 2034312 – PR.
[6]: Processo Administrativo nº 08012.011142/2006-79.
[7]: Processo Institucional nº 08700.001077/2025-88.
[8]: Parecer nº 00030/2025/CGEP/PFE-CADE/PGF/AGU.
[9]: Ato de Concentração nº 08700.004596/2025-06.
[10]: Parecer nº 290/2025/CGAA5/SGA1/SG.
[11]: Processo Administrativo nº 08700.006146/2019-00.
[12]: Processo Administrativo nº 08700.002420/2022-69.
[13]: Processo Administrativo nº 08700.002502/2022-11.
[14]: Recurso Voluntário n° 08700.009932/2024-18.
[15]: Requerimento de TCC nº 08700.009296/2024-24.
[16]: Requerimento de TCC nº 08700.007346/2024-39.
[17]: Requerimento de TCC nº 08700.006723/2024-12.
[18]: Requerimento de TCC nº 08700.007218/2024-95.
[19]: Requerimento de TCC nº 08700.002940/2025-14.
[20]: Dois TCCs, com 3M e Bayer, foram celebrados no Processo Administrativo nº 08700.000992/2024-75. Três TCCs, com IBM, Dow e Monsanto, foram celebrados no Processo Administrativo nº 08700.001198/2024-49. Um TCC, com a Bayer, foi celebrado no Processo Administrativo nº 08700.004548/2019-61.